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我国政府审计体制的现状及评价
政府审计体制，就是国家根据政治、经济发展的需要，通过法律法规等程序，将国家审计机关中各层次、各部门之间的关系予以制度化的表现形式。我国的政府审计制度始建于1983年，它对我国20年来的经济建设发挥了相当大的促进作用。下面笔者拟从我国的政府审计模式和审计机关的领导体制这两个角度来对我国的政府审计体制进行分析和评价，并提出相关的改进建议。 一、我国目前的政府审计模式及评价 （一）政府审计模式的基本分类 世界各国由于政治体制、经济体制和文化传统等方面的不同，其政府审计体制也存在较大差异。根据国家审计机关的职能和隶属关系，世界各国的政府审计模式可以划分为：立法模式、司法模式、独立模式和行政模式。 1、立法模式。在该模式下，国家审计机关隶属于立法部门并与政府保持独立，负责向立法部门报告工作。该模式以英美等国家为代表，适合于在政治体制上属于立法、司法和行政三权分立并且有较为完善的立法机构和立法程序的国家。 2、司法模式。在该模式下，国家审计机关以审计法院的形式存在并拥有司法权，审计官员享有司法地位，因此政府审计的独立性和权威性都很高。该模式起源于法国并以其和西班牙为典型代表。 3、独立模式。该模式的主要特征是国家审计机关独立于立法、司法和行政部门，按照法律赋予的职责独立地开展工作。在该模式下，国家审计机关的独立性最强，其代表为德国和日本。 4、行政模式。在该模式下，国家审计机关隶属于政府或政府某一部门，根据政府所赋予的职责权限实施审计。行政模式下国家审计机关的独立性较差，属于该类型的国家有瑞典、瑞士和泰国等。 政府审计模式的选择很大程度上取决于国家的政治和经济环境，但政治环境是最根本的因素。因此，审计模式的选择应在考虑国家政治环境的基础上兼顾该国的经济环境。 （二）我国的政府审计模式及其评价 我国的政府审计属于行政模式。我国1982年宪法规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。 我国在建立政府审计制度的初期，采取国家审计机关隶属于政府部门的行政模式，这与我国当时的政治经济环境是相适应的。在20世纪80年代初建立政府审计制度时，作为以人民代表大会制度为基础的人民民主专政国家，我国的最高权力机关——全国人民代表大会，更关注关系国家大政方针的战略性问题和积极推进国家的法制建设，对政府部门履行公共受托经济责任的情况则无暇顾及，较少涉足于对政府行政权力的制衡。此外，当时我国的政府部门普遍缺乏内部控制并且尚未建立起内部审计制度，因此作为国家最高管理机构的政府，此时不仅要制定国家整体规划、调控国民经济发展的全过程，还要对政府各部门履行其各自职责的情况进行监督和管理。所以当时我国的政府审计实质上是政府部门的“内部审计”，而非对政府的外部独立审计，即现代意义上的政府审计。 作为政府部门的“内部审计”，国家审计机关要作为政府的一个组成部门隶属于政府，并负责监督政府各项政策和措施的贯彻执行情况。因此，当时我国的政府审计实现了审计监督与政府经济监管职能的高度结合，其在维护财经秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展等方面发挥了积极的作用。首先，有利于审计工作紧密围绕政府最新出台的各项措施和重要工作部署，加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，以促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。其次，审计机关能够得到政府或政府首长的支持，更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规的问题，积极配合有关部门查处大案要案，有助于促进政府各部门依法行政和加强管理。 然而，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和我国民主政治建设进程的不断加快，代表全体人民利益的全国人民代表大会，其关注的重点逐渐转移到评价政府受托责任的履行情况并实现对政府权力的有效制衡，以客观评价政府业绩并防止腐败，最大限度地保护人民利益。因此，我国国家审计机关的工作重点就会逐渐转移到同级政府的财政预算的执行上来。此时，国家审计机关与同级政府就存在着审计与被审计、监督与被监督的关系，则我国以前所确立的这种实质为政府“内部审计”的行政模式，其独立性差的特点就变得尤为突出。负责对中央和地方各级政府的财政收支情况进行审计的国家审计机关，本身却又要归其领导，审计监督的范围和力度肯定会受到较大的影响。特别是当政府的某些行政活动有悖于法律或者存在短期行为时，当审计机关的审计活动与部门利益或地区利益产生冲突时，由于国家审计机关的独立性不高，其很难对政府活动进行公正的审计监督，很难客观评价政府业绩并对其权力形成制衡。 |
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